הבלון האירופאי

 

כבר שנים שהאיחוד האירופי נראה כמו ילד, שרוכב על אופניים ועושה קולות של אופנוע – הם עושים הרבה רעש אבל אין להם באמת יכולת לגבות את המילים במעשים ואף אחד לא באמת לוקח אותם ברצינות. בשלב מסויים זה אפילו נראה פתאטי. זה על קצה המזלג תמצית סיפורו הטראגי-קומי של אותו גוף מסועף, שנוסד מלכתחילה כדי למנוע מלחמות באירופה, אחרי מלחמת העולם השניה, ולימים הפך לגוף על-מדינתי, שמבקש להיות שחקן משמעותי בזירה הבינלאומית תוך כדי רמיסת הלאומיות האירופית, ריבונות המדינות החברות והזהות האירופאית המסורתית.

הפרוייקט האירופאי

על פניו נראה שהזהות היא גם שורש הבעיה של האיחוד האירופי, או אם להיות מדוייקים יותר – היעדר הזהות. הפרוייקט האירופי נולד מתוך טראומה עמוקה של הרס, רעב ואיבה בין מדינות לאום יריבות, ובראשן צרפת וגרמניה. מנהיגים ומדינאים הבינו כי שלום יציב לא יושג עוד באמצעות מאזן כוחות צבאי אלא באמצעות תלות הדדית כלכלית שתהפוך מלחמה לבלתי אפשרית מבחינה מעשית. המטרה המקורית הייתה פוליטית כמעט יותר משהייתה כלכלית: לקשור את התעשיות האסטרטגיות – בעיקר פחם ופלדה, שהם בסיס לכל חימוש – כך שאף מדינה לא תוכל להתחמש בלי ידיעת האחרות. בכך ביקשו ליצור "שלום דרך ייצור", כלומר הסרת האפשרות למלחמה באמצעות אינטגרציה תעשייתית. התפיסה הייתה מהפכנית: במקום ברית צבאית זמנית, יוקם מנגנון משותף קבוע שיגביל בפועל את ריבונות המדינות.

על בסיס הרעיון הזה הוקמה קהילת הפחם והפלדה האירופית, בשנת 1951, במה שמכונה "אמנת פריז", שכללה שש מדינות: צרפת, גרמניה המערבית, איטליה, בלגיה, הולנד ולוקסמבורג. מאחורי היוזמה עמדו בעיקר המדינאי הצרפתי רובר שומאן והפקיד־הוגה ז'אן מונה, אשר ניסחו מודל חדש: רשות עליונה בלתי תלויה בממשלות שתנהל משאב כלכלי משותף. הקנצלר קונראד אדנאואר בגרמניה המערבית ואלצידה דה גספרי באיטליה ראו בכך דרך לשיקום בינלאומי ולשילוב גרמניה במערכת מערבית לגיטימית. החידוש לא היה רק שיתוף פעולה, אלא העברת סמכויות בפועל למוסד על־לאומי שיכול לקבל החלטות מחייבות. זו הייתה הפעם הראשונה בהיסטוריה המודרנית שמדינות ריבוניות הסכימו להגביל עצמן משפטית.

הצלחת הקהילה הובילה לאמנת רומא בשנת 1957 ולהקמת השוק המשותף – הקהילה הכלכלית האירופית. המטרה התרחבה מעבר לפחם ולפלדה לביטול מכסים, חופש תנועה של סחורות, שירותים, הון ואנשים, ויצירת מדיניות חקלאית משותפת. פוליטיקאים כמו פול־אנרי ספאק הבלגי דחפו לאינטגרציה עמוקה מתוך תפיסה שהכלכלה היא כלי לאיחוד פוליטי הדרגתי. כך נוצרה "שיטת הזחילה": תחילה בכלכלה, בהמשך במשפט ובמוסדות, ולבסוף במערכת פוליטית משותפת. בית הדין האירופי לצדק קבע בפסיקות מוקדמות כי החוק האירופי גובר על החוק הלאומי וכי אזרחים יכולים להסתמך עליו ישירות – החלטות אלו הפכו את הקהילה מגוף הסכמי לאב טיפוס של מערכת חוקתית.

בשנות השישים התעצבה המחלוקת הבסיסית בין מודל פדרלי לבין שיתוף פעולה בין־ממשלתי. נשיא צרפת שארל דה גול התנגד למסירת ריבונות רחבה וטען ל"אירופה של אומות". הוא אף החרים ישיבות של הקהילה במשבר "הכיסא הריק", מה שהוביל לפשרה שאפשרה למדינות להטיל וטו בנושאים רגישים. אף על פי כן, המוסדות המשיכו להתחזק, והנציבות האירופית התפתחה למעין ממשלה טכנית. כבר אז היה ברור שהקהילה אינה עוד הסכם סחר בלבד אלא מבנה קבוע המייצר חקיקה אחידה, תקינה משותפת ורגולציה שמעצבת את השווקים הלאומיים מבפנים.

גל ההצטרפות הראשון ב-1973, שבו בריטניה, דנמרק ואירלנד נכנסו לקהילה, שינה את אופייה. בריטניה ראתה בה תחילה אזור סחר, אך גילתה שהיא מצטרפת למסגרת משפטית מחייבת. בשנות השמונים נוספו יוון, ספרד ופורטוגל לאחר נפילת משטרים סמכותניים, והקהילה הפכה גם לכלי דמוקרטיזציה. כאן הופיע תפקיד חדש: הקהילה אינה רק כלכלה אלא מנגנון לייצוב פוליטי, סיוע אזורי והשוואת רמות פיתוח באמצעות קרנות מבניות. עצם ההצטרפות דרשה התאמה חוקתית ומנהלית עמוקה, וכך המדינות החדשות אימצו סטנדרטים משפטיים ופוליטיים אירופיים.

האצה משמעותית התרחשה עם חוק האחדות האירופית ב-1986 תחת הנהגת ז'אק דלור. נקבע יעד להשלמת שוק פנימי אחד עד 1992, כולל הסרת חסמים רגולטוריים וסטנדרטיזציה. כדי לממש זאת הורחבה שיטת ההצבעה ברוב מיוחס במקום אחדות דעים, צעד קריטי שמנע ממדינה בודדת לחסום חקיקה. הפרלמנט האירופי קיבל סמכויות חקיקה משותפות, ונוצר תהליך חקיקה רב־רשותי המזכיר משטר פדרלי. כך, דרך צורך טכני לנהל שוק משותף, נבנתה מערכת פוליטית מורכבת עם איזונים בין מוסדות.

סיום המלחמה הקרה ואיחוד גרמניה דחפו לשלב הבא – אמנת מאסטריכט ב-1992, שהקימה רשמית את האיחוד האירופי. נוספה אזרחות אירופית, מדיניות חוץ משותפת, ושיתוף פעולה בתחומי משפט ומשטרה. מעל הכול הוחלט על מטבע אחיד, האירו. מטבע משותף דרש בנק מרכזי עצמאי, כללי תקציב ומעקב כלכלי הדוק אחר מדינות – כלומר פיקוח מקרו־כלכלי על ממשלות לאומיות. זה היה מעבר ברור מאינטגרציה כלכלית לשלטון כלכלי משותף. ההחלטה קשרה בין כלכלות באופן שמגביל מדיניות פיסקלית עצמאית.

הסכמי שנגן, שנכנסו לתוקף בשנות התשעים, ביטלו ביקורת גבולות פנימית ויצרו מרחב תנועה חופשי לאזרחים. המשמעות הייתה העברת שליטה בגבולות החיצוניים לרמה משותפת ושיתוף פעולה משטרתי. במקביל נחתמו אמנות אמסטרדם וניס שהרחיבו סמכויות בתחומי הגירה, מקלט ושיפוט. בית הדין האירופי והנציבות פיקחו על יישום אחיד של חוקים, והחוק האירופי הפך לחלק בלתי נפרד מהמשפט הלאומי. כך נוצרה בפועל ריבונות משותפת: אזרח יכול לפנות לבית משפט מקומי ולהפעיל דין אירופי מעל חוק המדינה.

ההתרחבות הגדולה ב-2004 צירפה עשר מדינות ממזרח אירופה, ולאחריה ב-2007 רומניה ובולגריה וב-2013 קרואטיה. האיחוד הפך ממערב אירופי לפאן־אירופי. ההצטרפות דרשה אימוץ "האקוויס הקהילתי" – אלפי עמודי חקיקה מחייבת בתחומי תחרות, סביבה, זכויות אדם וכלכלה. בכך האיחוד פעל ככוח מעצב מערכות פוליטיות וכלכליות של מדינות שלמות. אמנת ליסבון ב-2009 העניקה תוקף משפטי למגילת זכויות היסוד וחיזקה את הפרלמנט והנשיא הקבוע של המועצה, מה שקרב עוד יותר למודל פדרלי רך.

משבר החוב בגוש האירו לאחר 2009 חשף עד כמה האיחוד הפך למערכת שלטונית: מוסדות אירופיים התערבו בתקציבי יוון, אירלנד ופורטוגל, קבעו רפורמות ואף השפיעו על מדיניות רווחה ומיסוי. מנגנוני חילוץ, פיקוח בנקאי ואיחוד בנקאי הוקמו, והבנק המרכזי האירופי הפך לשחקן מרכזי. בכך האיחוד עבר משוק משותף למעין רשות כלכלית עליונה. המדינות לא רק סוחרות יחד – הן כפופות לכללים מאקרו־כלכליים משותפים שמגבילים ריבונות תקציבית.

משבר ההגירה ב-2015, בעקבות מלחמת האזרחים בסוריה והתמוטטות אזורים במזרח התיכון ובאפריקה, היווה מבחן פוליטי עמוק. זרם הפליטים חשף את המתח בין גבולות פתוחים לאחריות ביטחונית וחברתית. הנציבות ניסתה לחלק מבקשי מקלט בין מדינות באמצעות מכסות מחייבות, צעד בעל אופי פדרלי מובהק, אך חלק מהמדינות סירבו. המחלוקת הדגישה שהאיחוד כבר אינו רק מנגנון סחר אלא מערכת פוליטית עם מדיניות הגירה, גבולות וזכויות אדם משותפות. המעבר ההיסטורי הושלם: ממנגנון תעשייתי למניעת מלחמה נוצרה ישות על־לאומית מורכבת המנהלת מטבע, גבולות, חקיקה וזכויות אזרח עבור מאות מיליוני בני אדם.

שחקן ספסל

משבר ההגירה ב 2015 יצר, לראשונה מהווסדו, קרע מהותי בין המדינות החברות. מצד אחד המדינות החזקות והמדושנות עונג מהמערב, בגיבוי הפקידים והטכנוקרטים מבריסל, שביקשו לפתוח את הגבולות למאות אלפי המהגרים, שהתדפקו על דלתות אירופה ממזרח, בשם ערכים ליברלים כמו "רב-תרבותיות" ו"גבולות פתוחים" ומצד שני מדינות מרכז ומזרח אירופה, המוחלשות כלכלית בלאו הכי, ובראשן הונגריה של ויקטור אורבן ופולין, שביקשו להגן על גבולות היבשת וצביונה הדתי, התרבותי והלאומי. אותו קרע הפך לימים למאבק עיקש על אופיה וצביונה של אירופה בכלל והאיחוד האירופי בפרט, לרבות תפקידו ומהותו של האיחוד – האם זוהי אכן מסגרת על-מדינתית המתקיימת כמאין מדינה פדראלית, משל הייתה "ארצות הברית של אירופה", כפי שרואים זאת קברניטי האיחוד, היושבים בבריסל, או שמא זוהי מסגרת לחיזוק שיתופי הפעולה בין המדינות בנושאי מסחר וכלכלה כם גבולות וקווים אדומים ברורים ביחס למידת ההתערבות של האיחוד האירופי בנושאים פנימיים של המדינות החברות, לרבות קליטת הגירה ונושאי בטחון וחוץ.

בכל הנוגע לענייני החוץ הרי שהאיחוד האירופי, לפחות למראית עין, מנסה לשדר את הגרסא הפדרליסטית שלו ולבסס עצמו ככוח מדינתי חשוב ומשמעותי בזירה הבינלאומית. יחד עם זאת בהינתן משבר זהות עמוק, כפי שחווה האיחוד, הנסיונות של האיחוד האירופי להצטייר כשחקן משמעותי, השווה בכוחו למעצמות-על דוגמת ארצות הברית, רוסיה וסין, נראה כמו ילד הרוכב על אופניים ועושה קולות של אופנוע – זה עושה הרבה רעש אבל בהיעדר יכולת לגבות את המילים במעשים אף אחד לא באמת לוקח אותם ברצינות. בהקשר זה יש להבין שלושה סוגים שונים של שחקנים בזירה הבינלאומית: יוצרי מציאות, משתתפים פעילים וצופים מהצד.

יוצרי המציאות אלו שחקנים אקטיבים שיוזמים, מובילים, יוצרים שינוי ומכתיבים את סדר היום העולמי וכותבים את העמודים החדשים בספרי ההיסטוריה. המשתתפים הפעילים אלו שחקנים שלא יזמו והם אינם מובילים אולם הם נקלעו לסיטואציה ומגיבים לה באופן אקטיבי. הם אינם כותבים את ההיסטוריה אבל הם חלק בלתי נפרד ממנה. הסוג השלישי הוא הסוג של שחקנים כמו האיחוד האירופי – הצופים מהצד. הצופים מהצד הם לא יוזמים, לא מגיבים באופן אקטיבי ולא רלוונטים בעליל להתרחשויות. אם נדמה זאת למשחק כדורגל הצופים מהצד הם, במקרה הטוב האוהדים ביציאה שיכולים רק לצעוק, לקלל או לעודד, אבל אין להם שום השפעה למה שמתרחש על כר הדשא. ההיסטוריה לא רק שלא תזכור אותם היא תוקיע אותם והם יזכרו לדראון עולם כמי שעמדו מהצד בחוסר מעש בזמן שההיסטוריה התהוותה לנגד עיניהם.

המלחמה באוקראינה סיפקה לאיחוד האירופי רגע מבחן היסטורי: מלחמה רחבת היקף על אדמת אירופה עצמה, איום ישיר על הסדר שעליו נבנה הפרויקט האירופי, והזדמנות להוכיח כי גוף בעל פרלמנט, מטבע ומדיניות חוץ משותפת מסוגל גם להפעיל כוח מדיני ממשי. האיחוד אכן ניסה להפגין פעילות דיפלומטית וכלכלית משמעותית. שורה ארוכה של הצהרות, פסגות חירום, חבילות סנקציות וסיוע כספי התקבלו על ידי הגופים המחליטים, דוגמת הנציבות והמועצה של האיחוד האירופי, אך דווקא שם נחשפה הבעיה. כאשר השאלה הפכה להיות מי מגן בפועל, מי מרתיע ומי קובע את גבולות ההסלמה, התברר כי מרכז הכובד איננו בבריסל. ההכרעה הביטחונית, האספקה הצבאית המשמעותית והניהול האסטרטגי נשענו בעיקר על ארצות הברית ועל מדינות שפעלו באופן עצמאי, לא מטעם האיחוד.

כך נוצרה מציאות שבה האיחוד האירופי נוכח מאוד אך משפיע מעט. הוא לא התעלם מן המלחמה, אך גם לא היה הגורם שקובע את תוצאותיה או משפיע עליה באיזושהי צורה. 19 חבילות סנקציות התבררו כלא אפקטיביות ובעיקר הצהרתיות. יתרה מכך, גם בתוך האיחוד עצמו נחשפו פערים עמוקים בין מדינות שראו איום קיומי ודחפו לקו תקיף לבין אחרות שביקשו להימנע מעימות ישיר. התוצאה הייתה תגובה איטית, זהירה ומפוצלת – גוף שמדבר בקול אחד רק כל עוד אין צורך לשלם מחיר ממשי.

אותו דפוס מופיע ביתר שאת גם כעת. האיחוד פרסם גינויים, קרא לריסון, ניסה לתווך ואף הציג עצמו כשחקן מדיני, אך שוב – נשאר ב"יציע". מרכז קבלת ההחלטות היה בין וושינגטון, טהראן וירושלים, בעוד אירופה נותרה בחוץ – לא רלוונטית ולא משפיעה. מכאן מתחדד הפער שבין עוצמה כלכלית לבין כוח מדיני. לאיחוד האירופי יש רגולציה מחייבת, מערכת משפטית, תקציבים ומטבע, אך אין לו ריבונות אסטרטגית אחת, מנגנון החלטה מהיר או נכונות אחידה לשימוש בכוח. הוא מצטיין בניסוח עמדות אך מתקשה להפוך את המילים למעשים. ככל שהמשבר חריף יותר ונוגע לביטחון, כך מתברר כי הסמכויות נשארות בידי המדינות עצמן. האיחוד מסוגל לנהל שוק משותף, אך מתקשה לנהל מציאות גאו־פוליטית.

בסופו של דבר מתברר כי חולשתו איננה רק צבאית אלא רעיונית. האיחוד האירופי אינו רק חסר צבא משותף – הוא חסר הסכמה עמוקה על מהו ועל מה הוא אמור להגן. ראש ממשלת ספרד, פדרו סאנצ'ס, הוא דוגמא מופלאה לכך – קו ניצי נגד רוסיה בהקשר האוקראיני וגינוי בוטה לישראל, כאשר זו פתחה במתקפה נגד איראן – בעלת בריתה של רוסיה. כל עוד אין תשובה משותפת לשאלות של זהות, ריבונות ואחריות, האיחוד האירופי ימשיך להפיק הצהרות מרשימות אך להימנע מהכרעות. לכן השאלה איננה רק מדוע האיחוד מתקשה לפעול בזירה הבינלאומית, אלא האם הוא בכלל גוף פוליטי אחד. משברי החוץ חושפים למעשה את משבר הפנים: לא רק חוסר יכולת פעולה, אלא חוסר זהות.